有效发挥东西部扶贫协作的攻坚作用
天津社会科学院 王双 吕静韦 董微微 贾玉成 施美程
摘 要：习近平总书记多次强调，开展东西部扶贫协作是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措，充分彰显了中国特色社会主义的政治优势和制度优势。党的十九大以来，东西部扶贫协作机制不断健全，合作领域也不断拓展，但在扶贫项目选择、帮扶资金使用、扶贫供需对接等方面也出现了一些影响协作扶贫效果的问题。克服协作扶贫的主要障碍，打通存在“堵点”，充分发挥协作综合效益，成为全面打赢脱贫攻坚战关键时期东西部协作扶贫升级加力的重中之重。通过对天津对口甘肃协作扶贫的调研，深入了解天津作为肩负东西部协作扶贫重要使命的责任者之一，探索全方位、多层次、立体式的协作机制的实践，进一步健全东西部扶贫协作工作机制，进一步增强东西部协作扶贫的攻坚效应，通过扶贫“供给”与“需求”的“精准”良好对接，确保西部贫困地区“接得住、用得好”东部扶贫资源。
关键词：东西部协作扶贫；脱贫攻坚；机制；
今年是脱贫攻坚的收官之年，由于遭遇到疫情的不利影响，完成决战决胜目标将面对更艰巨的任务。在落实分区分级精准防控策略的同时，要统筹推进疫情防控和脱贫攻坚，努力探索克服疫情影响下开展工作的有效方式。在2020年3月6日，决战决胜脱贫攻坚座谈会上，习近平总书记强调“当前，最突出的任务是帮助中西部地区降低疫情对脱贫攻坚的影响，在劳务协作上帮、在消费扶贫上帮。长远看，东西部扶贫协作要立足国家区域发展总体战略，深化区域合作，推进东部产业向西部梯度转移，实现产业互补、人员互动、技术互学、观念互通、作风互鉴，共同发展。”东西部扶贫协作始于1996年，习近平总书记多次强调“开展东西部扶贫协作是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措。”“要加大东部地区和中央单位对深度贫困地区的帮扶支持，强化帮扶责任。对东西部扶贫协作和对口支援、中央单位定点帮扶的对象在深度贫困地区的，要在资金、项目、人员方面增加力度。”
东西部协作扶贫实施以来取得了显著成效，在加快西部地区脱贫步伐方面发挥了重要作用，开创了优势互补、实现共赢的良好局面，也为世界减贫事业贡献了中国智慧。因此，充分发挥东西部协作的攻坚作用在全面打赢脱贫攻坚战中具有至关重要的意义。产业扶贫作为东西部协作的主要途径，更是拿下这场硬仗的重中之重。如何加码加力推动东西部产业扶贫协作取得更大成效，下一步的重点应放在将西部贫困地区潜在产业增长的“未来进行时”与东部地区产业结构转型升级的“现在进行时”有机结合起来，实现贫困地区产业发展需求与东部地区扶贫产业资源要素供给的精准对接。
课题组通过对天津对口甘肃协作扶贫的调研，深入了解了天津作为肩负东西部协作扶贫重要使命的责任者之一，探索全方位、多层次、立体式的协作机制的实践，同时也感受到在协作扶贫中存在某些共性问题，未来应进一步健全东西部扶贫协作工作机制，聚焦精准、深化帮扶、确保实效，有效发挥协作扶贫在全面打赢脱贫攻坚战的重要作用。
第一章 提升东西部协作扶贫水平的有效做法
天津立足聚焦深度贫困地区、聚焦重点贫困村、聚焦建档立卡贫困人口，大力推进“精准到户、精准对接、精准帮带、精准覆盖、精准施策”五大工程，聚焦“六大任务”，为东西部协作扶贫积累丰富的可复制、可推广经验及做法。
一是创新“多层全覆盖、有限无限相结合”扶贫新模式，努力打通东部扶贫资源流动梗阻。在产业扶贫、就业扶贫、消费扶贫、智力扶贫和捐赠扶贫等方面，天津积极探索扶贫协作新机制，围绕重点项目建设、劳务输出转移、教育文化培训交流、医疗卫生公益援助等健全协作机制，涵盖产业帮扶、消费扶贫、资金支持、劳务协作、教育扶贫、旅游扶贫、健康扶贫、社会动员、干部人才支援、“万企帮万村”、扶贫宣传等多个方面，不断提升协作扶贫的成效和水平。
二是构建产业、技术、消费、就业、公益等“五位一体”的全方位扶贫战略联盟，助推东部扶贫资源的落地转化。通过扶持带动能力强的专业合作社吸收精准扶贫户, 推动开展“公司+农户”的帮扶模式。以电商扶贫为突破口，突出产销渠道全面拓展扶持建设县、乡、村三级电子商务示范站、示范点及产销一体化平台，打通农村网络购销运输配送渠道和市场空间。依据受援地区特殊的资源禀赋和地理交通条件建设特色“扶贫车间”，就近开展诸如地产药材、产地初加工等既解决农村剩余劳动力增加农民收入，又有助于提高农民创业技能的“特优”项目。同时，依托引进投资落户的优势企业开发更多就业岗位，带动贫困劳动力就地就近就业。
三是创新“扶贫先扶智”的教育扶贫有效方式，打牢贫困源头治理系统性基础。注重将应急性、兜底性的短期帮扶与系统性、基础性的长期谋划结合起来,努力发挥教育精准扶贫的“滴灌式”功效。积极扩大教育结对帮扶覆盖面，鼓励中小学及示范骨干职业院校与受援地区学校结成对子，深入开展农校对接，通过干部互派挂职、教师交流培训、名师帮教、义务捐赠等方式开展教育扶贫，促进观念互通、思路互动、技术互学、作风互鉴。增加投向受援地区的本专科招生计划，自2016年天津连续4年成为外省在甘投放普通高校招生计划最多的省份。
四是积极汇聚社会各方能量，群策群力形成协作扶贫巨大助推力。组织行业协会商会等社会组织围绕重点产业项目、教育领域和社会公益等方面开展“全覆盖、多层次、宽口径”的对口帮扶工作，撬动了大量地方资金和群众自筹资金参与项目建设，发挥了社会资源“四两拨千斤”的作用，为齐心协力打赢脱贫攻坚战作出新的贡献。天津被民政部选树为推进东西部扶贫协作社会组织帮扶的先进典型，展现了东西部扶贫协作的“天津力量”和“天津速度”。
第二章 东西部协作扶贫实施过程中存在的主要障碍
目前东西部协作扶贫在扶贫项目选择、帮扶资金使用、扶贫供需对接等方面还存在一些薄弱环节和问题，扶贫资源比较分散、协作扶贫效应没有得到充分发挥。
一是产业带动承载能力有待进一步提升。目前协作扶贫最突出的障碍仍然是产业带动承载能力有限。西部贫困地区自身产业基础普遍薄弱，龙头企业带动较为缺乏，能够有效承接西部扶贫资源的产业、企业载体不足，仅靠东部帮扶企业难以形成稳固的内生发展根基，还需增强产业“内化”能力，深耕转化东部资源的基本功。
二是扶贫项目和资金投向甄选难度较大。作为东西部协作扶贫主要方式的扶贫车间，基本采取“政府+企业+贫困户”的形式，在进行项目选择时，还存在着地方资源禀赋、市场需求、增长潜力有机契合匹配的困难。高效项目资源对接不到位将直接导致扶贫资金投向收益较低的“困境”，很可能是“扶农不扶贫”，阻碍了扶贫协作项目及资金应有作用的发挥。
三是帮扶资金撬动引导的杠杆作用还有待进一步发挥。由于西部贫困地区产业发展面临较高的自然风险和市场风险，融资成本也较高，同时扶贫资金存在一定程度条块分割、碎片化现象，扶贫资金的“供”“需”之间还未完全对接，还需进一步发挥帮扶资金撬动引导的示范作用。
四是扶贫资金使用保障监督还存在薄弱环节。尤其是扶贫车间，对引入的扶贫车间建设企业，一旦经济实力、经营能力评估不深不细，收益安全则存在一定风险，不仅“扶贫车间”经济运行效应和扶贫效应无法达到，可能还会侵害扶贫对象的发展权益。
五是贫困人口自我发展的内生动力不足。西部贫困地区群众受教育程度低、文化素质不高，尤其是少数民族地区部分群众受语音交流制约，缺乏增收渠道和门路，自主脱贫、自我发展的信心和动力不足，一定程度上也阻碍了东部扶贫协作的进展。
第三章 有效发挥东西部协作扶贫攻坚作用的主要途径
聚焦脱贫目标、升级协作合力，进一步增强东西部协作扶贫的攻坚效应，还须在细化、完善、创新帮扶机制上下功夫，通过扶贫“供给”与“需求”的“精准”良好对接，确保西部贫困地区“接得住、用得好”东部扶贫资源。
一、筑牢产业扶贫根基，攥紧脱贫牛鼻子
产业扶贫作为东西部协作的主要途径，更是拿下这场硬仗的重中之重。如何加码加力推动东西部产业扶贫协作取得更大成效，下一步的重点应放在将西部贫困地区潜在产业增长的“未来进行时”与东部地区产业结构转型升级的“现在进行时”有机结合起来，实现贫困地区产业发展需求与东部地区扶贫产业资源要素供给的精准对接。
（一）深化东西部地区产业互促拓展双赢机制
一是围绕特色农产品加工、生物医药、生命健康等领域，依托东部地区产业基础雄厚和中药材资源丰富的产业发展契合点，建立完善两地产业信息共享和重点行业协会定期对接机制，鼓励东部行业龙头骨干企业在西部有条件的地区建设生产基地，共同开发贫困地区特色产业资源，带动产业规模增长和产品市场拓展。二是立足西部特殊的资源禀赋和地理交通条件，围绕提升扶贫资金产业使用的“精准度”，完善东西部政府间产业合作项目需求库，引导东部地区产业扶贫资金重点投向当地企业开展诸如地产药材、产地初加工等既解决农村剩余劳动力增加农民收入，又有助于提高农民创业技能的“特优”项目。三是加大支持东部地区企业以农产品加工、手工工艺、来料加工等市场前景好、用工形式灵活、投资少见效快、技术成熟的劳动密集型项目为依托建设“扶贫车间”，充分利用其适合到村建厂设点的优势实现两地产业对接。积极探索PPP模式下的扶贫车间项目化运营，将“扶贫车间”与当地农业龙头企业、农村电商、产业扶贫项目进行整合，建立产业合作联盟，实现两地资源互补、市场互建、信息和利益共享，推动以“扶贫车间”为节点打通两地产业合作链条。
（二）强健以特色资源为依托的产业“造血”机能
一是积极推广东西部“基地+项目” 的特色产业园共建模式，兴建一批特色扶贫产业园，为西部企业在东部开展研发、销售等项目搭建平台。二是扩大东部地区对西部贫困县签订结对认亲产业帮扶协议的范围和领域，重点以特色种植业、特色养殖业等产业为基础，发展田园、花园、校园、家园“四位一体”的观光体验式综合生态产业扶贫项目，搭建科创、文创、创智、创新生态产业有机载体。三是依托西部贫困地区文化资源富集的优势，找准需求买点、吸引各类市场主体参与，深化两地旅行社或旅游企业互动合作发展，共同打造两地间旅游精品线路。加快节点性、标志性、带动性且贫困人口参与度高的文旅产业扶贫项目落地，推动文化旅游产业成为扶贫“制高点”。四是引导东部地区帮扶资金精准对接西部贫困地区特色产业、扶贫项目和新型农业经营主体融资需求。通过政策导向评估、考核等手段督促引导扶贫资金优先支持带动贫困户增收、吸纳贫困户就业的龙头企业和农民专业合作社，培育一批带动贫困户增收能力强、吸纳贫困户就业能力强、发展特色优势产业能力强的“三强”合作组织和龙头企业，增强西部贫困地区内生性自我发展能力。
（三）贯通产业培育到产品消费的全生命周期扶贫协作体系
一是积极推广线上线下一体展卖、经贸平台与期间店面一体推进、社会发展与销售策划一体安排等有效手段，拓宽西部贫困地区特色产品销售渠道。帮助西部贫困村参照国家“地理标志产品”打造链接贫困户的统一标识扶贫产品，为贫困地区打通农产品国内外销售市场。二是以突出产销渠道全面拓展的电商扶贫为突破口，扶持建设西部深度贫困县、乡、村三级电子商务示范站、示范点及产销一体化平台，打通农村网络购销运输配送渠道，助推形成从产业培育到连锁销售的完整链条。三是在没有疫情或疫情较轻的东部地区各大型超市增大扶贫爱心专柜设立规模，举办若干大型扶贫展卖活动。疫情严重的地区积极拓展“新零售”业态下的扶贫模块。同时，扩大对口定点采购规模，加大“订单式”“定制化”消费扶贫力度。
（四）积极汇聚社会各方能量参与协作扶贫
一是发挥东部地区的商会优势，推动两地工商联建立完善互通对接机制，组织围绕重点产业项目细化落实“万企帮万村”具体行动计划，鼓励和支持投资落户西部对口地区的东部优势企业开发更多就业岗位，实现贫困地区劳动力就地就近就业。二是鼓励东部地区各类公益基金会、社会组织和公益人士充分调动在消费需求、业务拓展、就业岗位、捐赠资金等方面的资源，实现与贫困村、贫困户的脱贫需求有效对接、按需配置，形成共创、共建、共爱的“社会扶贫共同体”。
二、聚焦金融扶贫杠杆作用，撬动社会扶贫能量
聚焦产业扶贫加大产业扶贫项目的资金投放，引导帮扶资金对接贫困地区特色产业、扶贫项目和新型农业经营主体融资需求。建立完善农业龙头企业、农民合作社等扶贫经营主体信息共享机制，通过政策导向评估、考核等手段督促引导扶贫资金优先支持带动贫困户增收、吸纳贫困户就业的龙头企业和农民专业合作社积极发展特色优势产业，在西部贫困地区培育一批带动贫困户发展的合作组织和龙头企业，增强贫困地区自我发展能力。
（一）创新银政合作模式
充分发挥开发性金融功能和作用，完善东部地区有意愿企业到西部对口地区尤其是深度贫困地区进行投资项目的融资链条，引导东部地区扶贫产业实现梯度转移。创新银政合作，引导东部企业到对口地区尤其是深度贫困地区投资项目，推动东部产业向西部梯度转移，充分发挥开发性金融功能和作用，为东西部扶贫协作发挥示范效应。
（二）加大金融协作力度
加大两地之间的金融协作力度，通过政策性担保、财政贴息和风险补偿等方式探索支持模式，同时进一步丰富扶贫小额贷款、贫困户信用等级评估、金融扶贫信息库等多种综合性金融服务方式，增强金融服务产业扶贫的能力。
（三）强化扶贫资金使用和监管
全面加强扶贫项目资金使用和后续监管工作，完善扶贫资金监管体系，加快建立扶贫资产管理制度，全面加强东部扶贫项目资金使用和后续监管工作，健全东西部扶贫协作产业合作工作组联系会议机制，完善扶贫资金监管体系，加快建立扶贫资产全过程跟踪评估和管理制度，明确扶贫资金的监管主体、权属关系和受益群体，确保扶贫资金长期发挥效益，着力提高扶贫资金的优化使用效率。
三、创新消费扶贫路径，形成“产业+消费”扶贫良性循环
消费扶贫是社会各界通过消费来自贫困地区和贫困人口的产品与服务，帮助贫困人口增收脱贫的一种扶贫方式，是社会力量参与脱贫攻坚的重要途径。大力实施消费扶贫，有利于动员社会各界扩大贫困地区产品和服务消费，调动贫困人口依靠自身努力实现脱贫致富的积极性，促进贫困人口稳定脱贫和贫困地区产业持续发展。
（一）建立线上线下一体化扶贫服务平台
创新推进“消费扶贫”不断深入，建立线上线下一体化扶贫服务平台，扩大对口定点采购规模，拓宽贫困地区特色农副产品的销售渠道，通过“互联网＋”、“展会＋”、消费扶贫进校园等途径推动西部贫困地区特产更好“走出去”。
（二）启动“1+4+N”消费扶贫计划
积极启动“1+4+N”消费扶贫计划，“1”即搭建一个东西部政企协作的产销一体化精准扶贫平台，大力推介贫困地区的商品、服务与劳务，拓展贫困地区农产品的销售网络，缩短贫困地区农产品从田间到餐桌的距离；“4”即通过输出特色产品、推广特色品牌、开通特色旅游、建设特色电商。依托西部地区特色资源禀赋，调整优化农业产业结构，提升农产品质量、扩大供给规模，积极吸引企业投资兴办农产品深加工企业，推动贫困地区农产品就地加工，带动贫困人口增收脱贫。“N”即在大型超市设立若干个扶贫爱心专柜、举办若干大型扶贫展卖活动，拓宽消费扶贫渠道。
（三）激发全社会参与消费扶贫积极性
坚持政府引导、社会参与、市场运作、创新机制，激发全社会参与消费扶贫的积极性，拓宽贫困地区农产品销售渠道，提升贫困地区农产品供应水平和质量，推动贫困地区产品和服务融入全国大市场，并具备较强的市场竞争力。完善支持消费扶贫的相关体制机制，引导群众着眼长远、面向未来，在质量、服务、特色、品牌等市场核心竞争要素上做文章、下功夫，以品质立身、以竞争取胜，保障消费扶贫的可持续性。
四、扩大教育扶贫覆盖面，阻断贫困代际传递
教育扶贫能最大限度地确保贫困地区学生不因贫困而失学，让每个贫困地区孩子都能接受公平、有质量的教育，是阻止贫困现象代际传递的关键途径。充分发挥东部地区教育资源优势和人才优势，开展“结对帮扶”“同步课堂”，提升西部地区教育教学能力和教师素养。
（一）加大中小学结对帮扶力度
拓展中小学手拉手结对帮扶范围。利用一定比例扶贫资金专门设立“助学基金”，为西部贫困地区培养急需专业定向本科生。充分利用东部地区教育资源优势，通过开通“同步课堂”“专递课堂”“名师课堂”等方式推动东西部地区远程教育资源共享，帮助贫困地区提升教育信息化水平。
（二）提升师资协作培养层次
充分发挥东部优秀教育人才的引领示范和传帮带作用，把贫困地区乡村教师队伍建设摆在优先发展的战略位置，全面提高教师思想道德素质和师德水平，多措并举，定向施策，精准发力。推进东西部教师交流协作，推动优秀教师到乡村学校交流，选派贫困地区教师到东部地区交流学习，建立乡村教师荣誉制度，鼓励和引导社会力量参与支持乡村教师队伍建设，提高贫困地区和薄弱学校教师队伍综合素养和教育教学能力。
（三）推动东西职业院校“一对一”结对帮扶
开展职业技能培训是培养产业技术人才的重要途径，也是巩固脱贫成果的现实需求。用好东部地区现代职业教育优质资源，补齐贫困地区劳动力就业短板，提高劳动技能，增强就业竞争力。深入推动东西职业院校“一对一”结对帮扶，推进东西部职业教育交流协作，鼓励社会力量办学，扩大办学规模，创新办学手段，灵活教学方式，针对不同群体需求因地制宜设置教学课程，制定激励政策，吸引优秀人才向贫困地区流动，提高师资队伍水平；加强东西部对口协作，紧跟市场动向，提高办学水平，真正实现“职教一人，就业一人，稳定一户”的目标，让每名贫困劳动力在较短时间内掌握一技之长，拓宽就业面，提高竞争力，稳定就业提高工资收入。
五、提升文化扶贫内涵，厚植脱贫内生动力
充分发挥文化在脱贫攻坚过程中的“扶志”“扶智”作用，从文化和精神层面给予贫困地区以扶持，转变消极落后的传统文化观念，提高人们的思想文化素质和科学技术水平，开阔贫困地区农民视野，增强致富本领和文化自信，提高自身素质、增强自我发展能力，激发贫困人口自我发内生动力。
（一）发展文化事业助推扶贫
加大东部扶贫资金向文化基础设施建设投入的倾向，提升西部贫困农村文化基础设施建设，完善公共文化服务网络，切实保障贫困群众的基本文化权益，打通贫困地区文化资源传播“最后一公里”。坚持送文化与“种”文化并举，大力扶持和发展农村业余文艺团体，培养一批基层文艺骨干，打造一支“永远不走”的农村文化队伍，让广大农民群众成为贫困农村文化建设的主力军。依托村级综合性公共文化设施建设或直接进入农户家庭，更加广泛地开展数字文化精准扶贫。
（二）文化产业发展助推扶贫
结合贫困地区文化资源，聚焦当地特色创新实施文化项目，通过资金扶持引导市场主体实施项目，打造一批特色文化品牌。保护好优秀农耕文化遗产，发挥农耕文化在凝聚人心、教化群众、淳化民风、培育产业中的重要作用。发展文化产业，增加落后地区收入，将特色文化转化为特色经济、在地经济和体验经济的现实生产力，让文化旅游成为“撬动”扶贫的有力“支点”，化解文化贫困的现实阻碍。引导组织贫困户参与扶贫全过程，在增加收入时提升文化自信，从深层次上实现物质和精神脱贫。
（三）统筹文化扶贫与教育扶贫
发挥文化在脱贫攻坚工作中“扶志”“扶智”作用，重视文化扶贫和教育扶贫的统筹推进，为贫困地区实现产业塑造、经济转型提供智力和人力的支持，塑造全新一代的价值观，破除落后贫困文化在扶贫协作中的阻碍，通过文化扶贫和教育扶贫相互配合，实现文化在扶贫工作中“授之以渔”的效果。培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，发挥精神文明建设的引领力、凝聚力和推动力。
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